Pour une politique ambitieuse des données publiques (2011) chapitre 5

Pour une politique ambitieuse des données publiques : Les données publiques au service de l’innovation et de la transparence Partie 2 - État des lieux sur la réutilisation des données publiques en France Chapitre V. Premières expériences d’ouverture des données publiques en France

Ce chapitre propose un état des lieux des principales initiatives de réutilisation des données publiques en France, au niveau des villes, des régions, et national.

Le rapport École des Ponts ParisTech. 2011. Pour une politique ambitieuse des données publiques : Les données publiques au service de l’innovation et de la transparence. Rapport à la Délégation aux usages de l’Internet, remis au Ministre de l’Industrie, de l’Énergie et de l’Économie numérique le 13 juillet 2011. < http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/114000407/ >   Les auteurs Auteurs Romain Lacombe, Pierre-Henri Bertin, François Vauglin, Alice Vieillefosse (École des Ponts ParisTech)   Table des matières Résumé analytique Avant-propos Introduction Partie 1. « Open Data » : Contexte et enjeux d’une question sociétale Chapitre I. Données publiques : émergence d’une question sociétale Chapitre II. La libre réutilisation des données publiques à l’international Chapitre III. Les enjeux de la réutilisation des données publiques Partie 2. État des lieux de la réutilisation des données publiques en France Chapitre IV. Le cadre de la réutilisation des données publiques en France Chapitre V. Premières expériences d’ouverture des données publiques en France Partie 3. Comment favoriser la réutilisation des données publiques ? Chapitre VI. Abaisser les barrières à la réutilisation Chapitre VII. Prospective : Trois scénarios pour l’avenir Chapitre VIII. Seize propositions pour une politique ambitieuse des données publiques Bibliographie et annexes   La réédition Wicri Ce rapport fait l'objet d'une réédition et de réutilisations dans le réseau Wicri. Le texte a été importé dans son intégralité et mis en forme dans un contexte hypertexte. Ce travail a été réalisé par l'équipe Wicri et par des volontaires de l'INIST et du SGAR de Lorraine. Quelques adaptations légères ont du être opérées et figurent dans les pages de discussion. Les principales réutlisations de parties de document sont mentionnées en fin des pages correspondantes.   Réutilisation Ce rapport est publié avec la licence Creative Commons : Attribution 3.0 Unported (CC BY 3.0). La licence du réseau Wicri est implicitement plus restrictive (pas d'utilisation commerciale). Dans le cas des pages de ce rapport c'est la licence initiale qui prévaut.

La réutilisation des données dans les collectivités territoriales

Rennes

La ville de Rennes a été pionnière avec l'ouverture de données publiques sur le transport à Rennes Métropole : 11 applications mobiles ont ainsi vu le jour en 2 mois.

Rennes Métropole, la Ville de Rennes et Kéolis Rennes organisent, en partenariat avec la Caisse des dépôts, un concours pour favoriser le développement d’applications autour des données disponibles : transports, guide du vivre à Rennes, données géographiques. Le concours a permis de récompenser plusieurs applications utiles parmi les 117 participants.

Les données mises à disposition par la Ville de Rennes et Rennes Métropole 

• Un accès direct vers les données de transports publics grâce au portail data.keolis-rennes.com. Ces données concernent les bus et le métro, les lignes, les horaires, la géolocalisation des stations, leurs équipements et le service Vélo STAR. Elles sont publiées par Kéolis Rennes, exploitant du réseau STAR (Service des Transports de l’Agglomération Rennaise) et des Vélo STAR.
• Les données de la base « Guide Vivre à Rennes » : toutes les informations pratiques de 1 500 organismes publics et parapublics, géolocalisés sur Rennes. Elles sont accessibles grâce à une API, interface permettant programmation et interrogation, développée spécialement par InCité Solutions pour le compte de la Ville de Rennes.
• Des données issues du Système d’Information Géographique de Rennes Métropole et de la Ville de Rennes : voies et adresses, stationnements pour handicapés, points d'apports volontaires, et bientôt l'orthophotographie de l'ensemble de la Métropole. Ces données sont fournies sous forme de fichiers à télécharger.

Ville de Paris

Le principe de l’ouverture des données publiques de la Ville de Paris a été arrêté suite à un débat du Conseil de Paris en juin 2010. Les services de la direction des affaires juridiques de la ville ont alors engagé une concertation avec des acteurs promouvant les démarches d’ouverture des données publiques, notamment Regards Citoyens, Creative Commons France et Veni, Vidi, Libri, afin de déterminer la licence la mieux adaptée. La plateforme privée Data Publica a aussi repris un certain nombre de ces données, afin de compléter son offre de données publiques.

La licence ODbL (Open Database Licence) développée par l’Open Knowledge Foundation a été retenue. Adoptée par le Conseil de Paris de décembre 2010, elle autorise les entreprises qui le souhaitent à reprendre les données pour une utilisation commerciale, tant qu’elles acceptent ensuite de partager leur création dans les mêmes conditions (clause « share alike »), de manière similaire aux dispositions de la licence Creative Commons CC-BY-SA.

Par ailleurs, sur la demande d’entreprises qui ne souhaiteraient pas se soumettre à cette condition de partage à l’identique, la ville de Paris offre aux acteurs qui le souhaitent de souscrire une licence payante non exclusive.

Fin décembre 2011, la Ville de Paris recense les données susceptibles d’être diffusées lors d’un premier « lâcher de données » en janvier 2011 sur le portail opendata.paris.fr. Les données personnelles sont transformées en informations statistiques agrégées et anonymisées le cas échéant. Pour aller plus loin, une animation de la communauté est prévue avec la mise en place d’un site d’échanges entre les utilisateurs des données publiques et d’un concours d’applications pendant un séminaire informel qui a eu lieu en février 2011 (« BarCamp »).

Quelques exemples des premiers jeux de données ouverts par la Ville de Paris 

• Citoyenneté : résultats d’élections, cartes des bureaux de vote, cartes électorales, décès, mariages, naissances, répertoire des prénoms déclarés.
• Urbanisme : fonds de cartes des plans de voirie, tracés des routes, description des trottoirs, volume du bâti.
• Déplacements : nomenclature des voies.
• Services : liste des établissements scolaires, des écoles maternelles et élémentaires, des crèches, des haltesgarderies, des piscines.
• Environnement : liste des parcs et jardins, carte des arbres d’alignement, bâtiments, référentiels de la flore.
• Culture : liste d’ouvrages disponibles, notices des œuvres de fonds des musées, statistiques des prêts dans les bibliothèques en 2010.

L'expérience de l'Atelier Parisien d'Urbanisme : diffuser la donnée brute plutôt que mise en forme

À la demande du Conseil de Paris, l’Atelier Parisien d’Urbanisme (APUR) s’est engagé dans l’ouverture de ses données dans le cadre de la directive « Inspire ». Le Conseil d’administration de l’APUR a initié en 2008 une réflexion, en y associant l’ensemble des partenaires de l’APUR (INSEE, Préfecture de Police, Pompiers, CAF, etc.) afin d’en étudier les modalités.

Les débats ont porté d’emblée sur la définition de la donnée publique, en particulier lorsqu’elle provient de l’agrégation de sources issues de divers partenariats, et sur l’utilité d’une diffusion des données brutes plutôt qu’une diffusion de données mises en forme.

Afin d’explorer la faisabilité de diffuser des données mises en forme, une maquette a été programmée à partir de l’étude réalisée annuellement pour l’observation statistique des familles parisiennes. Le produit réalisé permettait de consulter et télécharger les tableaux de données brutes liés à chaque statistique ou graphique présenté dans l’étude. Ces études elles-mêmes sont par ailleurs désormais diffusées de façon gratuite.

Cette réalisation a nécessité un travail important de développement informatique et de mise en forme des données, allongeant ainsi le temps nécessaire pour fournir un produit pouvant être diffusé. Les surcoûts générés par une telle démarche ont conduit à l’abandonner pour s’orienter vers une diffusion des bases de données, sans remise en forme préalable – ou du moins avec une remise en forme limitée aux questions de formats de données.

Aujourd’hui, l’APUR a commencé à déclarer ses métadonnées sur le géocatalogue de l’IGN. Les données elles-mêmes sont très détaillées, donc volumineuses. Leur diffusion soulève des problèmes de capacités techniques que l’APUR n’est pas nécessairement à même de résoudre en propre.

Cette expérience montre cependant l’intérêt pour le producteur de diffuser la donnée brute plutôt que mise en forme ou enrichie, car cela lui permet de mettre directement à disposition les fichiers que ses agents utilisent pour leur propre travail, économisant donc l’effort et les moyens nécessaires à une éventuelle phase de remise en forme.

Étude de cas : partage de l'information géographique par les régions

Certains départements et certaines régions ont aussi commencé à mettre en ligne leurs données publiques. Des collectivités ont par exemple mis à disposition une partie de leurs archives en ligne. C’est le cas du département de la Loire, et de Paris.

Un grand nombre de collectivités territoriales, principalement des régions, mettent à disposition sur leurs sites des données géographiques. Cette section repose sur une enquête conduite par les auteurs en novembre et décembre 2010 sur les portails régionaux d’information géographique. Les résultats n’ont pas la prétention de l’exhaustivité.

(i) Disparités dans la mise en œuvre

Les données mises à disposition sont en général des données dites « métier », principalement de type cartographique, qui ne sont généralement pas ouvertes à d’autres tiers que les entités publiques.

Le besoin communément exprimé est celui de partager des données entre entités publiques dans l’espoir de réaliser des économies d’échelle. La Bourgogne a ainsi pu économiser près d’un million d’euros grâce à l’achat de données IGN en licence étendue.

Du fait de cette finalité d’économies, ces sites n’ont pas été conçus ou adaptés pour le grand public. Une exception est le site de la Basse-Normandie, développé spécifiquement pour le grand public par le Pôle Géomatique Normand avec un atlas interactif.

Ces différents services ont des statuts hétérogènes. Certains de ces sites ont été développés à l’initiative des services de l’État, d’autres des régions ou des départements. On recense la coexistence de statuts associatifs, d’établissements publics ou parapublics (notamment EPIC ou GIP), et de services de l’État ou de collectivités territoriales. Il existe aussi un cas de statut privé, celui du PRIGE (Pas-de-Calais).

Enfin, certains sites ne sont pas constitués en personne morale, comme Géopal, Géobourgogne, Géobretagne, et PGN. Ils sont alors intégrés dans les sites des organismes partenaires (conseil régional, DREAL, etc.).

Certaines plateformes ont été développées en régie quand d’autres ont fait l’objet d’un marché public. La Bourgogne réalise la sienne dans le cadre d’un partenariat public-privé.

(ii) Avancées dans l'interopérabilité

Pour certaines régions – telles que la Haute-Normandie, la Lorraine, la Franche- Comté, la Corse, la Champagne-Ardenne ou la région Midi-Pyrénées – il existe plusieurs plates-formes d’information géographique auxquelles sont associés les services de l’État, des Conseils Régionaux et des Conseils Généraux. Ces plateformes ne sont pas toutes interopérables en raison de l’existence de plusieurs standards promus par différentes entités publiques (régions, État, ministère de l’Écologie ou ministère de l’Intérieur).

Des démarches de mutualisation ont donc été mises en place. Prodige, « Plate-forme Régionale pour Organiser et Diffuser l’Information Géographique », est ainsi née en 2003 d’une initiative des services déconcentrés de l’État en région Rhône Alpes. Une circulaire du 24 octobre 2007 des ministères de l’Économie et des Finances et de l’Intérieur, incite les préfets à favoriser les démarches de mutualisation de type Prodige en respectant les référentiels nationaux et en s’inscrivant dans une démarche d’interopérabilité.

Prodige a été depuis mise en service également en Pays de la Loire, et de nombreuses régions sont en train de développer des projets similaires : Poitou-Charentes, Picardie, Alsace, Corse, Franche-Comté, Basse et Haute Normandie, Réunion et Guadeloupe. Cela permet aux services de l’État de structurer et d’organiser l’offre régionale de données à référence spatiale, et de faciliter les échanges de données entre services mais aussi avec les partenaires institutionnels.

En parallèle, le Ministère de l’Écologie a développé CARMEN, la « Carte du Ministère de l’Environnement », répondant aux mêmes objectifs de partage d’informations géographiques, avec des acteurs et des pratiques différents. Existent également l’outil Cartélie, développé par l’ex-Équipement, et Géoweb, développé par le ministère de l’Agriculture.

Une convergence de Carmen et Prodige a été amorcée avec l’objectif premier de ne pas perturber les habitudes des communautés d’utilisateurs. Cela a conduit en septembre 2010 à une version de Prodige intégrant deux modules de Carmen 1.6 : la composition et la visualisation. De son côté, Géoweb est en cours de remplacement par Carmen.

L’un des sites interrogés a souligné le manque de préconisations nationales qui répondraient aux besoins locaux. Il semble donc important de rechercher la convergence de ces différents outils et la généralisation de l’interopérabilité, qui seraient facilitées par un pilotage interministériel et un travail de coordination avec les collectivités locales. Certaines régions signalent toutefois une difficulté de mise en place d’une véritable culture du partage des données entre acteurs publics et a fortiori avec le grand public.

En ce qui concerne l’ouverture des données au grand public, les responsables des sites signalent aussi le besoin de rassurer les partenaires sur les aspects juridiques de la diffusion des données afin de lever les craintes qu’ils ont à ce sujet.

(iii) Des dynamiques régionales d'ouverture des données

D’après les réponses obtenues, les régions déjà bien organisées dans ce domaine (Nord-Pas-de-Calais, Auvergne, Provence-Alpes-Côte-d’Azur, Aquitaine, Basse-Normandie, Languedoc-Roussillon, Rhône-Alpes, Pays de la Loire, Picardie, Poitou-Charentes, Alsace) poursuivent leurs activités en développant leurs partenariats et en renforçant les projets thématiques. Les Départements et Collectivités d’Outre-Mer ne sont pas en reste. La Guyane, la Martinique, la Guadeloupe, la Réunion et la Nouvelle-Calédonie innovent elles aussi dans ce domaine.

La création de ces sites régionaux s’est accélérée du fait de deux dynamiques différentes. Tout d’abord, nombre de ces projets, développés en partenariat entre les services de l’État et le conseil Régional, ont bénéficié de la signature de Contrats de Plans État Région pour la période 2007 – 2013.

D’autre part, les obligations créées par la directive Inspire ont accéléré le processus. Bien qu’elle soit rarement mentionnée par les responsables que nous avons interrogés, la mise en œuvre de la directive est un moteur prédominant dans la création de sites plus récents et de la refonte des sites plus anciens.

Un nouvel écosystème de l’information géographique est ainsi en train de prendre forme. Alors que les régions pionnières ont développé seules leurs sites Internet, le réseau des Centres Régionaux d'Information Géographique (CRIGE) s’est mis en place. Il permet un accompagnement des nouveaux entrants par les plus expérimentés, et offre parfois la possibilité d’utiliser les mêmes codes sources sous licence libre.

(iv) Hétérogénéité des moyens économiques

Afin d’avoir une vision plus précise des moyens engagés par les régions, l’enquête menée auprès des sites régionaux a été complétée par la consultation des données du CRIGE. Les résultats sont résumés dans le tableau suivant.

		Investissement (k€)	Fonctionnement (k€)	Personnel (k€)
Auvergne	CRAIG *	Appel d’offres en cours	35	1
Midi – Pyrénées	GéoMIP	28	9	1
Nord-Pas-de-Calais	PPIGE *	500	200	2
Basse Normandie	PGN *	58	20	1
Pays-de-Loire	GéoPAL * SIGloire	100 350	37,5 65	2 7
PACA	CRIGE PACA *	200	35	0,7
Rhône – Alpes	PRODIGE	150	19	15
Moyenne		198	52,6	3,8
Tableau de synthèse des moyens mis en oeuvre par quelques régions. (*)indique que les informations proviennent directement des plateformes. Dans les autres cas, les informations proviennent du catalogue des infrastructures de données géographiques françaises 2010 de l’AFIGEO et de leurs sites Internet.

L’ouverture des données au niveau national : trois études de cas

Étude des cas : Le Ministère de l'Écologie

Le ministère de l’Écologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement (MEDDTL) a lancé une démarche de mise en ligne de ses données.

Un portail rassemblant les sites comportant des informations ou des données environnementales est disponible depuis le 18 juillet 2009. Ce portail propose un accès à quatre-vingt sites adhérents et reçoit 22 000 visites par mois. Le ministère souhaite développer et soutenir la volonté affichée d’animer une communauté d’adhérents et d’usagers : une conférence des adhérents devrait être prochainement organisée.

La fusion des ministères de l’Environnement et de l’Équipement, aux traditions de diffusion assez différentes, a rendu la constitution du portail plus complexe. Certains services comme le CERTU et le SETRA vendent historiquement certaines de leurs publications, ce qui en limite la diffusion.

On observe une structuration progressive à partir de certains services, et notamment le SOeS, les DREAL et les services de l’Écologie. Ces initiatives tendent à mettre en cohérence l’organisation de la diffusion des données environnementales.

La création du portail Environnement a nécessité un investissement d’environ 350 000 euros, et un effort de maintenance annuelle de 150 000 euros par an. À cela s’ajoute l’emploi de deux fonctionnaires de catégorie B à temps plein pour l’animation (relation avec les adhérents et l’équipe technique du portail) et l’équivalent d’un tiers d’équivalent temps plein d’un fonctionnaire de catégorie A.

Étude des cas : L'INSEE

(i) L'INSEE diffuse ses données en ligne depuis 2003'

L’Institut National de la Statistique et des Études Économiques (INSEE) a pour mission de produire et diffuser des statistiques et des études économiques. La seule contrainte majeure à la diffusion est celle de la confidentialité, assurée par le Comité du secret statistique et des procédures d’anonymisation. L’INSEE publie ainsi un très grand nombre de jeux de données (plus de 52 000 fichiers Excel seraient disponibles sur son site en janvier 2011).

L’institut décide dès 2003 de diffuser gratuitement sur Internet une partie de ses données, motivé à la fois par la forte demande pour ses données et par la facilité de leur mise à disposition au grand public via Internet.

L’INSEE a privilégié la rapidité de mise à disposition des données, ce qui a eu une incidence sur l’ergonomie du site et donc sur l’accessibilité des données. La quantité de données ouvertes étant considérable, les utilisateurs expriment le sentiment d’être noyés dans un site « confusant et déceptif », selon une enquête de satisfaction (par ailleurs positive) conduite par l’INSEE. La visibilité de la démarche en a aussi été amoindrie malgré son importance.

(ii) 24 millions de visites annuelles

Le vecteur de cette diffusion est le site de l’INSEE, INSEE.fr, qui reçoit 24 millions de visites annuelles avec 12 millions de visiteurs uniques par an, soit un trafic exceptionnel pour un site public.

Le public peut être séparé en plusieurs catégories d’utilisateurs : la presse, les collectivités territoriales, les particuliers, les entreprises, le public des enseignants et celui des chercheurs.

Ces derniers représentent un public aux besoins spécifiques. Pour leurs travaux, ils peuvent obtenir des données rendues anonymes et produites à la demande via le réseau « QUETELET » lié au CNRS. Pour ces travaux spécifiques, la tarification est en cours d’élaboration.

(iii) Mission de service public et diffusion à titre commercial

Les activités de diffusion l’INSEE se répartissent en deux ensembles distincts, la diffusion de service public et la diffusion commerciale.

L’activité de service public de l’INSEE étant financée par le budget de l’État, les produits standards, notamment l’ensemble des jeux de données disponibles en ligne, sont diffusés et réutilisables gratuitement (sauf en version papier du fait des frais d’impression).

L’indépendance de la statistique publique étant un élément important pour le bon fonctionnement de notre démocratie, l’INSEE doit statutairement générer une partie de ses revenus par des activités commerciales lui garantissant une certaine indépendance des choix budgétaires de l’État.

Les produits réalisés sur mesure, tels des extractions de base de données spécifiques ou des recoupements réalisés à la demande, sont soumis à une redevance pour service rendu, qui n’est pas liée au droit sur les données publiques.

La réutilisation d’un certain nombre d’informations publiques à titre commercial, dans le cadre de la loi de 1978 modifiée en 2005, est aussi soumise à une redevance.

Ainsi, la base de donnée des prénoms les plus usités par les Français, ou encore la base SIRENE, qui regroupe les données relatives aux entreprises et à leurs établissements, sont soumises à redevance. Ce choix est contesté par certains usagers qui souhaiteraient que la base SIRENE, financée par l’argent public et créée à partir des informations saisies par les entreprises elles-mêmes, soit diffusée gratuitement.

Le choix de tarification de la base SIRENE a donné lieu à un contentieux juridique. Le Conseil d’État l’a tranché par une décision en date du 24 juillet 2006 qui a rejeté un recours intenté par un utilisateur. Ce dernier contestait la politique tarifaire de diffusion arguant notamment « que le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie ne pouvait légalement prendre en compte, pour déterminer le montant de la redevance acquittée par les rediffuseurs, le coût des opérations d’amélioration de la base SIRENE et le moyen tiré de ce que cette redevance devrait, en tout état de cause, baisser en raison de l’augmentation du nombre des clients de l’INSEE ».

La décision de rejet a été notamment motivée pour les raisons suivantes : « la redevance correspondant à la mise à disposition de la base de données SIRENE, qui doit être regardée comme une œuvre collective, peut légalement inclure des droits relevant de la propriété intellectuelle au profit de l’INSEE [...]. L’INSEE peut, par suite, prendre en compte, pour déterminer le montant de la redevance demandée aux rediffuseurs, le coût des opérations d’amélioration de la base SIRENE [...] » tout en veillant à ce que « les droits relevant de la propriété intellectuelle et artistique ne doivent pas conduire l’opérateur public à réaliser des profits d’un montant manifestement disproportionné. »

(iv) Fournir de nouveaux produits

Conscient des besoins nouveaux des usagers, l’INSEE va rénover son portail et souhaite développer ces données sur un maillage plus fin que l’IRIS utilisé jusqu’ici.

Son ambition est de disposer de bases de données qui permettraient à l’utilisateur d’obtenir l’information selon une échelle glissante, du local jusqu’au niveau national.

Des restrictions liées aux règles de confidentialité devraient toutefois s’appliquer en fonction de l’échelle souhaitée car l’anonymat est fortement lié à la précision spatiale.

Après avoir ouvert très tôt une grande partie de ses données, l’INSEE prévoit aujourd’hui de faire évoluer l’architecture de son site et d’améliorer son ergonomie.

Étude des cas : L'IGN

(i) L'IGN finance ses opérations par une subvention pour service public et des redevances pour réutilisation

L’Institut Géographique National (IGN) est investi d’une mission de service public définie dans son décret fondateur (décret n° 81-505 du 12 mai 1981 modifié). Cette mission consiste à décrire, d’un point de vue géométrique et physique, la surface du territoire national et l’occupation de son sol, en faire toutes les représentations appropriées, diffuser les informations correspondantes.

L’institut reçoit une subvention pour charge de service public, établie de manière à ce que l’argent public finance la part d’activité purement publique et l’utilisateur rémunère la part d’activité de nature concurrentielle et commerciale.

Ainsi, la subvention finance la recherche, l’enseignement, la couverture photographique patrimoniale, ainsi que la constitution et l’entretien du réseau géodésique. Ces travaux stratégiques conditionnent la connaissance homogène du territoire national par la puissance publique.

La subvention participe aussi à la mise à disposition des données publiques, notamment la diffusion des données sur le Géoportail. Certaines de ces données sont réutilisables gratuitement, y compris à titre commercial.

En revanche, une partie du périmètre d’activité de l’IGN relève d’activités commerciales. La production, la rédaction, l’impression et la commercialisation des fonds de carte, ou leur diffusion électronique, sont laissées à la charge de l’utilisateur. Il en va de même pour les prestations réalisées à titre de service rendu, soumises à redevance.

Enfin, une partie de l’activité de l’IGN répond à des besoins qui concernent autant l’État que d’autres utilisateurs, dont les collectivités territoriales : les coûts afférant sont alors partagés entre la subvention et l’utilisateur.

C’est le cas notamment de la production de données à moyenne ou à petite échelle (notamment les 1:100.000, 1:250.000 et 1:1.000.000), la production des fonds cartographiques principaux et la production du RGE (Référentiel à Grande Échelle). Pour ce dernier, la subvention assure environ deux tiers des coûts quand l’utilisateur en supporte un tiers. Le choix de cette clé de répartition est essentiel pour comprendre la formation du tarif des données.

(ii) Le périmètre des données publiques : une question complexe

La loi CADA concerne l’ensemble des documents administratifs et des informations publiques. L’information géographique présente, elle, la particularité d’une grande technicité et d’une certaine difficulté de réutilisation des données brutes servant à sa production.

Il est difficile d’établir une distinction nette entre les données produites dans le cadre de la mission de service public (et donc légitimement diffusables gratuitement) et les données de nature commerciale en raison de la complexité de la chaîne de traitement.

Ainsi, même la photographie aérienne ne constitue pas une donnée brute diffusable. À la sortie de l’avion, il s’agit encore de fichiers numériques bruts, inexploitables en pratique hors de la chaîne de production de l’IGN. Pour devenir un produit de type « donné brute diffusable », ces photographies doivent subir des traitements importants dans une chaîne longue et complexe – qui échoue parfois – et dont l’issue est la production de l’orthophotographie.

On pourrait donc argumenter que l’orthophotographie est une donnée brute. Il existe pourtant un marché concurrentiel de production d’orthophotographies. Il n’est donc pas possible de la diffuser à tous pour une réutilisation gratuite, à moins d’annihiler ce marché et d’établir de graves distorsions de concurrence.

Cet exemple souligne la difficulté qu’il peut y avoir à définir le périmètre des données gratuites car relevant de la mission de service public, et celui des données tarifées car relevant d’une activité commerciale.

(iii) Virage forfaitaire autour du RGE

La complexité des règles de formation des tarifs des données de l’IGN, leur montant relativement élevé et leurs licences parfois restrictives pour le partage des données ont nourri de nombreuses critiques, notamment de la part des collectivités locales. Ces critiques sont alimentées aussi par le raisonnement général voulant que les données publiques devraient être réutilisables gratuitement par tous car financées par de l’argent public.

La réflexion menée à l’occasion du nouveau contrat d’objectif de performances (COP 2010-2013) a débouché sur la décision de rendre gratuites les données de base (RGE) auprès des institutions chargées d’une mission de service public sans caractère industriel ou commercial. Sont donc concernés l’État, les collectivités publiques et leurs établissements publics, et les prestataires privés de services publics non industriels ou commerciaux. Les instances de l’Union Européenne ainsi que les autorités publiques des États membres sont aussi concernées.

Ce virage conduit à une perte substantielle de recettes commerciales pour l’IGN, perte compensée par l’État par une augmentation à due concurrence de la subvention pour charge de service public, soit un montant annuel de l’ordre de 10 millions d’euros.

La gratuité du RGE pour les acteurs publics évite naturellement une duplication des dépenses de constitution de référentiels locaux ou régionaux, et permettra une mutualisation de l’infrastructure d’information géographique à travers le pays. L’ensemble des organismes éligibles à la gratuité peut librement s’échanger toutes les données concernées, ce qui faciliteleur enrichissement collaboratif.

Même si cette gratuité ne concerne pas pour l’instant les opérateurs privés, et notamment les entrepreneurs ou les startups, c’est une première étape, et un mouvement dans le sens de la gratuité.

La mise en place d’une politique nationale des données publiques

Les derniers mois ont vu le sujet de la réutilisation des données publiques gagner en importance dans le débat public en France. Plus de 120 personnes ont pris part au premier Open Data Camp français à Paris fin 2009, le sujet figure au programme de la conférence LeWeb 2010 et fait l’objet d’un colloque Regards sur le Numérique en mars 2011. Des collectivités se saisissent du sujet et ouvrent des portails de mise à disposition de données… Depuis plusieurs mois, le gouvernement met en place les éléments d’une politique nationale d’ouverture et de réutilisation des données publiques.

La mission « Etalab » coordonne les administrations en matière de données publiques

En 2008, Éric Besson, secrétaire d’État chargé de la Prospective, de l’Évaluation des politiques publiques et du Développement de l’économie numérique auprès du Premier ministre, propose dans le cadre du plan « France Numérique 2012 » la création d’un portail unique des données publiques.

En février 2010, le député Frank Riester réunit un groupe d’experts du numérique chargé de faire des propositions à Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargée de la Prospective et du Développement de l'économie numérique, en vue de l’amélioration de l’administration numérique et de son lien avec les usagers internautes.

Ils font de la création de ce portail l’une de leurs principales propositions, dans le but d’encourager la création de services innovants en libérant les données publiques et en facilitant leur réutilisation par la communauté des entrepreneurs et des startups.

Le principe de sa création est validé dans le cadre de la Révision Générale des Politiques Publiques en juin 2010, et fait l’objet d’une communication en Conseil des ministres le 24 novembre 2010.

Le Premier ministre François Fillon crée par décret la mission Etalab, rattachée sous son autorité au Secrétariat général du Gouvernement, le 21 février 2011. En plus de « coordonner l'action des administrations de l'État et apporter son appui à ses établissements publics administratifs pour faciliter la réutilisation la plus large possible de leurs informations publiques », la mission Etalab est chargée de la création d'un portail unique interministériel, la future plateforme Open Data de l’État « data.gouv.fr ».

Politique nationale de réutilisation des données publiques

La mise en place de la plateforme Open Data de l’État dessine les contours d’une politique nationale de réutilisation des données publiques.

Le discours du Président de la République à l’occasion de l’installation du Conseil National du Numérique le 27 avril 2011 en définit les objectifs : « c'est pour un État plus transparent, une démocratie exemplaire, que j'ai demandé au gouvernement de créer un portail des données publiques en ligne […]. La question de l'accès aux données de base est une question absolument centrale ».

Le premier objectif est celui de la transparence. « Elle n'est pas sans poser des difficultés […]. L'accès aux données [des] entreprises est un élément de la démocratie économique, [et] ce n'est pas parce que cela pose des problèmes qu'il ne faut pas le faire. Il faut le faire, c'est un choix et c'est un choix, de mon point de vue, sans retour. »

Le deuxième objectif est l’encouragement à l’innovation. « L'ouverture des données publiques devra permettre à l'écosystème des développeurs et des startups d'inventer de nouveaux services pour les citoyens. »

Un communiqué de presse du Premier ministre à l’occasion de la création de la mission Etalab précise le cadre de mise en oeuvre de cette politique nationale. « Etalab mettra à disposition librement des données brutes dans un format exploitable et développera de nouveaux services en ligne au profit des citoyens, à partir de certaines de ces données. La réutilisation de ces informations offre de larges opportunités à la communauté des développeurs qui pourront les utiliser afin de proposer des services applicatifs innovants. »

La future plateforme Open Data nationale data.gouv.fr

Le portail « data.gouv.fr » sera la plateforme de mise à disposition des données publiques de l’État, qui devra « permettre un accès simple et identifié pour la consultation et la réutilisation ». Le périmètre inclut les administrations centrales et déconcentrées, les établissements publics, et les institutions chargées d’une mission de service public à caractère autre qu’industriel et commercial.

Prémisses d’une stratégie nationale des données ouvertes, la plateforme pourra « rendre accessibles les données de chaque collectivité qui le souhaite ». Cela va dans le sens de la mutualisation d’outils techniques pour faciliter la mise en ligne des données des collectivités en vue de leur réutilisation.

L’objectif de la plateforme data.gouv.fr est triple : « permettre la réutilisation la plus facile et la plus large possible, ensuite encourager l’innovation par toute la communauté des développeurs et des entrepreneurs pour soutenir le développement de l’économie numérique, et enfin contribuer à renforcer la transparence de l’action de l’État en mettant en valeur le travail des administrations ».

La plateforme « mettra à disposition, librement, facilement et gratuitement, le plus grand nombre de données quelle que soit la réutilisation », le tout basé sur « une licence gratuite ».

Toute tarification éventuelle sera strictement encadrée, assurant la gratuité la plus large possible de la réutilisation des données. « Dans certains cas particuliers, la réutilisation peut faire l’objet d’une redevance, notamment lorsque l’administration doit supporter un investissement exceptionnel lié à cette réutilisation, mais le principe de création d’une redevance sera décidé par décret, c’està- dire par le Premier ministre ». Le Premier ministre a précisé la mise en oeuvre de cette direction politique à travers une circulaire adressée à l’ensemble des ministres, et un décret encadrant les redevances pour réutilisation de données publiques, parus le 26 mai 2011.

Data.gouv.fr sera mis en ligne fin 2011, avec « une version beta en ligne en décembre ». Elle sera construite sur « une gouvernance technique ouverte afin que le portail et ses développements soient le plus conformes aux attentes des utilisateurs ».

---

Notes originales

<references>