Pour une politique ambitieuse des données publiques (2011) chapitre 5

Pour une politique ambitieuse des données publiques : Les données publiques au service de l’innovation et de la transparence Partie 2 - État des lieux sur la réutilisation des données publiques en France Chapitre V. Premières expériences d’ouverture des données publiques en France

Ce chapitre propose un état des lieux des principales initiatives de réutilisation des données publiques en France, au niveau des villes, des régions, et national.

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Le rapport École des Ponts ParisTech. 2011. Pour une politique ambitieuse des données publiques : Les données publiques au service de l’innovation et de la transparence. Rapport à la Délégation aux usages de l’Internet, remis au Ministre de l’Industrie, de l’Énergie et de l’Économie numérique le 13 juillet 2011. < http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/114000407/ >   Les auteurs Auteurs Romain Lacombe, Pierre-Henri Bertin, François Vauglin, Alice Vieillefosse (École des Ponts ParisTech)   Table des matières Résumé analytique Avant-propos Introduction Partie 1. « Open Data » : Contexte et enjeux d’une question sociétale Chapitre I. Données publiques : émergence d’une question sociétale Chapitre II. La libre réutilisation des données publiques à l’international Chapitre III. Les enjeux de la réutilisation des données publiques Partie 2. État des lieux de la réutilisation des données publiques en France Chapitre IV. Le cadre de la réutilisation des données publiques en France Chapitre V. Premières expériences d’ouverture des données publiques en France Partie 3. Comment favoriser la réutilisation des données publiques ? Chapitre VI. Abaisser les barrières à la réutilisation Chapitre VII. Prospective : Trois scénarios pour l’avenir Chapitre VIII. Seize propositions pour une politique ambitieuse des données publiques Bibliographie et annexes   La réédition Wicri Ce rapport fait l'objet d'une réédition et de réutilisations dans le réseau Wicri. Le texte a été importé dans son intégralité et mis en forme dans un contexte hypertexte. Ce travail a été réalisé par l'équipe Wicri et par des volontaires de l'INIST et du SGAR de Lorraine. Quelques adaptations légères ont du être opérées et figurent dans les pages de discussion. Les principales réutlisations de parties de document sont mentionnées en fin des pages correspondantes.   Réutilisation Ce rapport est publié avec la licence Creative Commons : Attribution 3.0 Unported (CC BY 3.0). La licence du réseau Wicri est implicitement plus restrictive (pas d'utilisation commerciale). Dans le cas des pages de ce rapport c'est la licence initiale qui prévaut.

La réutilisation des données dans les collectivités territoriales

Rennes

La ville de Rennes a été pionnière avec l'ouverture de données publiques sur le transport à Rennes Métropole : 11 applications mobiles ont ainsi vu le jour en 2 mois.

Rennes Métropole, la Ville de Rennes et Kéolis Rennes organisent, en partenariat avec la Caisse des dépôts, un concours pour favoriser le développement d’applications autour des données disponibles : transports, guide du vivre à Rennes, données géographiques. Le concours a permis de récompenser plusieurs applications utiles parmi les 117 participants.

Les données mises à disposition par la Ville de Rennes et Rennes Métropole 

• Un accès direct vers les données de transports publics grâce au portail data.keolis-rennes.com. Ces données concernent les bus et le métro, les lignes, les horaires, la géolocalisation des stations, leurs équipements et le service Vélo STAR. Elles sont publiées par Kéolis Rennes, exploitant du réseau STAR (Service des Transports de l’Agglomération Rennaise) et des Vélo STAR.
• Les données de la base « Guide Vivre à Rennes » : toutes les informations pratiques de 1 500 organismes publics et parapublics, géolocalisés sur Rennes. Elles sont accessibles grâce à une API, interface permettant programmation et interrogation, développée spécialement par InCité Solutions pour le compte de la Ville de Rennes.
• Des données issues du Système d’Information Géographique de Rennes Métropole et de la Ville de Rennes : voies et adresses, stationnements pour handicapés, points d'apports volontaires, et bientôt l'orthophotographie de l'ensemble de la Métropole. Ces données sont fournies sous forme de fichiers à télécharger.

Ville de Paris

Le principe de l’ouverture des données publiques de la Ville de Paris a été arrêté suite à un débat du Conseil de Paris en juin 2010. Les services de la direction des affaires juridiques de la ville ont alors engagé une concertation avec des acteurs promouvant les démarches d’ouverture des données publiques, notamment Regards Citoyens, Creative Commons France et Veni, Vidi, Libri, afin de déterminer la licence la mieux adaptée. La plateforme privée Data Publica a aussi repris un certain nombre de ces données, afin de compléter son offre de données publiques.

La licence ODbL (Open Database Licence) développée par l’Open Knowledge Foundation a été retenue. Adoptée par le Conseil de Paris de décembre 2010, elle autorise les entreprises qui le souhaitent à reprendre les données pour une utilisation commerciale, tant qu’elles acceptent ensuite de partager leur création dans les mêmes conditions (clause « share alike »), de manière similaire aux dispositions de la licence Creative Commons CC-BY-SA.

Par ailleurs, sur la demande d’entreprises qui ne souhaiteraient pas se soumettre à cette condition de partage à l’identique, la ville de Paris offre aux acteurs qui le souhaitent de souscrire une licence payante non exclusive.

Fin décembre 2011, la Ville de Paris recense les données susceptibles d’être diffusées lors d’un premier « lâcher de données » en janvier 2011 sur le portail opendata.paris.fr. Les données personnelles sont transformées en informations statistiques agrégées et anonymisées le cas échéant. Pour aller plus loin, une animation de la communauté est prévue avec la mise en place d’un site d’échanges entre les utilisateurs des données publiques et d’un concours d’applications pendant un séminaire informel qui a eu lieu en février 2011 (« BarCamp »).

Quelques exemples des premiers jeux de données ouverts par la Ville de Paris 

• Citoyenneté : résultats d’élections, cartes des bureaux de vote, cartes électorales, décès, mariages, naissances, répertoire des prénoms déclarés.
• Urbanisme : fonds de cartes des plans de voirie, tracés des routes, description des trottoirs, volume du bâti.
• Déplacements : nomenclature des voies.
• Services : liste des établissements scolaires, des écoles maternelles et élémentaires, des crèches, des haltesgarderies, des piscines.
• Environnement : liste des parcs et jardins, carte des arbres d’alignement, bâtiments, référentiels de la flore.
• Culture : liste d’ouvrages disponibles, notices des œuvres de fonds des musées, statistiques des prêts dans les bibliothèques en 2010.

L'expérience de l'Atelier Parisien d'Urbanisme : diffuser la donnée brute plutôt que mise en forme

À la demande du Conseil de Paris, l’Atelier Parisien d’Urbanisme (APUR) s’est engagé dans l’ouverture de ses données dans le cadre de la directive « Inspire ». Le Conseil d’administration de l’APUR a initié en 2008 une réflexion, en y associant l’ensemble des partenaires de l’APUR (INSEE, Préfecture de Police, Pompiers, CAF, etc.) afin d’en étudier les modalités.

Les débats ont porté d’emblée sur la définition de la donnée publique, en particulier lorsqu’elle provient de l’agrégation de sources issues de divers partenariats, et sur l’utilité d’une diffusion des données brutes plutôt qu’une diffusion de données mises en forme.

Afin d’explorer la faisabilité de diffuser des données mises en forme, une maquette a été programmée à partir de l’étude réalisée annuellement pour l’observation statistique des familles parisiennes. Le produit réalisé permettait de consulter et télécharger les tableaux de données brutes liés à chaque statistique ou graphique présenté dans l’étude. Ces études elles-mêmes sont par ailleurs désormais diffusées de façon gratuite.

Cette réalisation a nécessité un travail important de développement informatique et de mise en forme des données, allongeant ainsi le temps nécessaire pour fournir un produit pouvant être diffusé. Les surcoûts générés par une telle démarche ont conduit à l’abandonner pour s’orienter vers une diffusion des bases de données, sans remise en forme préalable – ou du moins avec une remise en forme limitée aux questions de formats de données.

Aujourd’hui, l’APUR a commencé à déclarer ses métadonnées sur le géocatalogue de l’IGN. Les données elles-mêmes sont très détaillées, donc volumineuses. Leur diffusion soulève des problèmes de capacités techniques que l’APUR n’est pas nécessairement à même de résoudre en propre.

Cette expérience montre cependant l’intérêt pour le producteur de diffuser la donnée brute plutôt que mise en forme ou enrichie, car cela lui permet de mettre directement à disposition les fichiers que ses agents utilisent pour leur propre travail, économisant donc l’effort et les moyens nécessaires à une éventuelle phase de remise en forme.

Étude de cas : partage de l'information géographique par les régions

Certains départements et certaines régions ont aussi commencé à mettre en ligne leurs données publiques. Des collectivités ont par exemple mis à disposition une partie de leurs archives en ligne. C’est le cas du département de la Loire, et de Paris.

Un grand nombre de collectivités territoriales, principalement des régions, mettent à disposition sur leurs sites des données géographiques. Cette section repose sur une enquête conduite par les auteurs en novembre et décembre 2010 sur les portails régionaux d’information géographique. Les résultats n’ont pas la prétention de l’exhaustivité.

Disparités dans la mise en œuvre

Les données mises à disposition sont en général des données dites « métier », principalement de type cartographique, qui ne sont généralement pas ouvertes à d’autres tiers que les entités publiques.

Le besoin communément exprimé est celui de partager des données entre entités publiques dans l’espoir de réaliser des économies d’échelle. La Bourgogne a ainsi pu économiser près d’un million d’euros grâce à l’achat de données IGN en licence étendue.

Du fait de cette finalité d’économies, ces sites n’ont pas été conçus ou adaptés pour le grand public. Une exception est le site de la Basse-Normandie, développé spécifiquement pour le grand public par le Pôle Géomatique Normand avec un atlas interactif.

Ces différents services ont des statuts hétérogènes. Certains de ces sites ont été développés à l’initiative des services de l’État, d’autres des régions ou des départements. On recense la coexistence de statuts associatifs, d’établissements publics ou parapublics (notamment EPIC ou GIP), et de services de l’État ou de collectivités territoriales. Il existe aussi un cas de statut privé, celui du PRIGE (Pas-de-Calais).

Enfin, certains sites ne sont pas constitués en personne morale, comme Géopal, Géobourgogne, Géobretagne, et PGN. Ils sont alors intégrés dans les sites des organismes partenaires (conseil régional, DREAL, etc.).

Certaines plateformes ont été développées en régie quand d’autres ont fait l’objet d’un marché public. La Bourgogne réalise la sienne dans le cadre d’un partenariat public-privé.

Avancées dans l'interopérabilité

Pour certaines régions – telles que la Haute-Normandie, la Lorraine, la Franche- Comté, la Corse, la Champagne-Ardenne ou la région Midi-Pyrénées – il existe plusieurs plates-formes d’information géographique auxquelles sont associés les services de l’État, des Conseils Régionaux et des Conseils Généraux. Ces plateformes ne sont pas toutes interopérables en raison de l’existence de plusieurs standards promus par différentes entités publiques (régions, État, ministère de l’Écologie ou ministère de l’Intérieur).

Des démarches de mutualisation ont donc été mises en place. Prodige, « Plate-forme Régionale pour Organiser et Diffuser l’Information Géographique », est ainsi née en 2003 d’une initiative des services déconcentrés de l’État en région Rhône Alpes. Une circulaire du 24 octobre 2007 des ministères de l’Économie et des Finances et de l’Intérieur, incite les préfets à favoriser les démarches de mutualisation de type Prodige en respectant les référentiels nationaux et en s’inscrivant dans une démarche d’interopérabilité.

Prodige a été depuis mise en service également en Pays de la Loire, et de nombreuses régions sont en train de développer des projets similaires : Poitou- Charentes, Picardie, Alsace, Corse, Franche- Comté, Basse et Haute Normandie, Réunion et Guadeloupe. Cela permet aux services de l’État de structurer et d’organiser l’offre régionale de données à référence spatiale, et de faciliter les échanges de données entre services mais aussi avec les partenaires institutionnels.

En parallèle, le Ministère de l’Écologie a développé CARMEN, la « Carte du Ministère de l’Environnement », répondant aux mêmes objectifs de partage d’informations géographiques, avec des acteurs et des pratiques différents. Existent également l’outil Cartélie, développé par l’ex-Équipement, et Géoweb, développé par le ministère de l’Agriculture.

Une convergence de Carmen et Prodige a été amorcée avec l’objectif premier de ne pas perturber les habitudes des communautés d’utilisateurs. Cela a conduit en septembre 2010 à une version de Prodige intégrant deux modules de Carmen 1.6 : la composition et la visualisation. De son côté, Géoweb est en cours de remplacement par Carmen.

L’un des sites interrogés a souligné le manque de préconisations nationales qui répondraient aux besoins locaux. Il semble donc important de rechercher la convergence de ces différents outils et la généralisation de l’interopérabilité, qui seraient facilitées par un pilotage interministériel et un travail de coordination avec les collectivités locales. Certaines régions signalent toutefois une difficulté de mise en place d’une véritable culture du partage des données entre acteurs publics et a fortiori avec le grand public.

En ce qui concerne l’ouverture des données au grand public, les responsables des sites signalent aussi le besoin de rassurer les partenaires sur les aspects juridiques de la diffusion des données afin de lever les craintes qu’ils ont à ce sujet.

Des dynamiques régionales d'ouverture des données

D’après les réponses obtenues, les régions déjà bien organisées dans ce domaine (Nord- Pas-de-Calais, Auvergne, Provence-Alpes- Côte-d’Azur, Aquitaine, Basse-Normandie, Languedoc-Roussillon, Rhône-Alpes, Pays de la Loire, Picardie, Poitou-Charentes, Alsace) poursuivent leurs activités en développant leurs partenariats et en renforçant les projets thématiques. Les Départements et Collectivités d’Outre-Mer ne sont pas en reste. La Guyane, la Martinique, la Guadeloupe, la Réunion et la Nouvelle-Calédonie innovent elles aussi dans ce domaine.

La création de ces sites régionaux s’est accélérée du fait de deux dynamiques différentes. Tout d’abord, nombre de ces projets, développés en partenariat entre les services de l’État et le conseil Régional, ont bénéficié de la signature de Contrats de Plans État Région pour la période 2007 – 2013.

D’autre part, les obligations créées par la directive Inspire ont accéléré le processus. Bien qu’elle soit rarement mentionnée par les responsables que nous avons interrogés, la mise en oeuvre de la directive est un moteur prédominant dans la création de sites plus récents et de la refonte des sites plus anciens.

Un nouvel écosystème de l’information géographique est ainsi en train de prendre forme. Alors que les régions pionnières ont développé seules leurs sites Internet, le réseau des Centres Régionaux d'Information Géographique (CRIGE) s’est mis en place. Il permet un accompagnement des nouveaux entrants par les plus expérimentés, et offre parfois la possibilité d’utiliser les mêmes codes sources sous licence libre.

Hétérogénéité des moyens économiques

Afin d’avoir une vision plus précise des moyens engagés par les régions, l’enquête menée auprès des sites régionaux a été complétée par la consultation des données du CRIGE. Les résultats sont résumés dans le tableau suivant.

		Investissement (k€)	Fonctionnement (k€)	Personnel (k€)
Auvergne	CRAIG *	Appel d’offres en cours	35	1
Midi – Pyrénées	GéoMIP	28	9	1
Nord-Pas-de-Calais	PPIGE *	500	200	2
Basse Normandie	PGN *	58	20	1
Pays-de-Loire	GéoPAL * SIGloire	100 350	37,5 65	2 7
PACA	CRIGE PACA *	200	35	0,7
Rhône – Alpes	PRODIGE	150	19	15
Moyenne		198	52,6	3,8
Tableau de synthèse des moyens mis en oeuvre par quelques régions. (*)indique que les informations proviennent directement des plateformes. Dans les autres cas, les informations proviennent du catalogue des infrastructures de données géographiques françaises 2010 de l’AFIGEO et de leurs sites Internet.

L’ouverture des données au niveau national : trois études de cas

Étude des cas : Le Ministère de l'Écologie

Le ministère de l’Écologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement (MEDDTL) a lancé une démarche de mise en ligne de ses données.

Un portail rassemblant les sites comportant des informations ou des données environnementales est disponible depuis le 18 juillet 2009. Ce portail propose un accès à quatre-vingt sites adhérents et reçoit 22 000 visites par mois. Le ministère souhaite développer et soutenir la volonté affichée d’animer une communauté d’adhérents et d’usagers : une conférence des adhérents devrait être prochainement organisée.

La fusion des ministères de l’Environnement et de l’Équipement, aux traditions de diffusion assez différentes, a rendu la constitution du portail plus complexe. Certains services comme le CERTU et le SETRA vendent historiquement certaines de leurs publications, ce qui en limite la diffusion.

On observe une structuration progressive à partir de certains services, et notamment le SOeS, les DREAL et les services de l’Écologie. Ces initiatives tendent à mettre en cohérence l’organisation de la diffusion des données environnementales.

La création du portail Environnement a nécessité un investissement d’environ 350 000 euros, et un effort de maintenance annuelle de 150 000 euros par an. À cela s’ajoute l’emploi de deux fonctionnaires de catégorie B à temps plein pour l’animation (relation avec les adhérents et l’équipe technique du portail) et l’équivalent d’un tiers d’équivalent temps plein d’un fonctionnaire de catégorie A.

Étude des cas : L'INSEE

L'INSEE diffuse ses données en ligne depuis 2003

L’Institut National de la Statistique et des Études Économiques (INSEE) a pour mission de produire et diffuser des statistiques et des études économiques. La seule contrainte majeure à la diffusion est celle de la confidentialité, assurée par le Comité du secret statistique et des procédures d’anonymisation. L’INSEE publie ainsi un très grand nombre de jeux de données (plus de 52 000 fichiers Excel seraient disponibles sur son site en janvier 2011).

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Notes

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