Pour une politique ambitieuse des données publiques (2011) résumé analytique

Pour une politique ambitieuse des données publiques : Les données publiques au service de l’innovation et de la transparence Résumé analytique

Les évolutions technologiques récentes ont placé le sujet de la réutilisation des données au cœur de l’action publique.

L’administration collecte et produit un champ très vaste de données, depuis les budgets des institutions publiques jusqu’aux mesures de la qualité de l’air que nous respirons, en passant par des statistiques précises sur notre économie, notre société et nos territoires. Ouvrir l’accès le plus large aux informations publiques, c’est tout d’abord améliorer la transparence de l’État et de ses institutions, éclairer le débat démocratique, et rapprocher la puissance publique des citoyens. Favoriser l’ouverture et la réutilisation de ces données (« l’Open Data »), c’est permettre à la communauté des développeurs et des entrepreneurs d’inventer de nouveaux usages. C’est donc encourager l’innovation, et contribuer au développement des secteurs stratégiques d’avenir, de l’économie numérique au développement durable.

Ouvrir l’accès le plus large aux informations publiques, c’est tout d’abord améliorer la transparence de l’État et de ses institutions, éclairer le débat démocratique, et rapprocher la puissance publique des citoyens. Favoriser l’ouverture et la réutilisation de ces données (« l’Open Data »), c’est permettre à la communauté des développeurs et des entrepreneurs d’inventer de nouveaux usages.

C’est donc encourager l’innovation, et contribuer au développement des secteurs stratégiques d’avenir, de l’économie numérique au développement durable. L’État doit s’approprier pleinement cette opportunité majeure. Il lui faut prendre le virage de cette nouvelle dimension des politiques publiques, pour la mettre au service de l’ensemble des acteurs du pays.

Une problématique au croisement des évolutions technologiques, politiques et économiques récentes

L’ouverture et la réutilisation des données publiques constituent désormais une attente évidente de la société civile. Cette problématique a émergé récemment au croisement de plusieurs évolutions profondes.

Une prise de conscience de la valeur économique de la réutilisation des données : chaque année dans l'Union Européenne, la réutilisation de données issues du secteur public générerait un chiffre d'affaires de plus de 27 milliards d'euros. Pour Neelie Kroes, vice-présidente de la Commission européenne chargée de la stratégie numérique, « une grande partie de ces informations, en Europe, sont sous-exploitées. Nous devons examiner l'opportunité de modifier les règles de l'Union en matière de réutilisation, pour libérer pleinement leur potentiel économique ».

Une évolution du cadre législatif : l’Union Européenne a adopté deux directives en la matière, la directive « Informations du secteur public » (PSI) en 2003 et la directive INSPIRE en 2008. Une consultation publique récente sur la directive PSI a notamment porté sur l’opportunité de réviser son champ d'application, les redevances et licences relatives aux données, ainsi que les formats électroniques utilisés.

L’émergence de la notion politique de « Gouvernement Ouvert » : les politiques de diffusion des données publiques ont fortement évolué dans les pays anglo-saxons du fait de l’émergence de la notion d’Open Government , thème de campagne du Président Barack Obama. Les États-Unis et la Grande Bretagne ont créé des portails de données publiques réutilisables, data.gov et data.gov.uk . En France, la mission Etalab vient d’être créée, sous l’autorité du Premier ministre François Fillon, pour coordonner les administrations en matière de données publiques et mettre en place la future plateforme data.gouv.fr.

Des initiatives citoyennes en faveur de l’Open Data : une série d’initiatives récentes, issues de la société civile et des communautés de développeurs, s’efforcent de promouvoir les concepts de l’Open Data, avec le soutien d’associations et de fondations comme la Sunlight Foundation aux États Unis, l'Open Knowledge Foundation (OKFN) en Grande Bretagne, et la FING , LiberTIC et Regards Citoyens en France.

La double rupture du Web 2.0 et des technologies mobiles : les innovations de service rendues possibles par les technologies 2.0 (interfaces dynamiques, cartographie en ligne, ouverture des API) ont amené à la généralisation du remix et du phénomène des mashups de données. La nouvelle génération d’applications géolocalisées sur smartphones repose pour une part importante sur des données géographiques. Ces ruptures technologiques ont révélé le besoin croissant de pouvoir réutiliser des données publiques.

Toutes ces évolutions récentes confèrent une actualité nouvelle à la problématique de la réutilisation des données publiques.

Une opportunité majeure pour l'État et l'administration

L’ouverture des données publiques permet à des entrepreneurs, des chercheurs, des développeurs d’accéder aux données collectées dans le cadre du fonctionnement des administrations.

En les réutilisant, ils inventent de nouveaux usages et peuvent créer de nouvelles applications utiles aux citoyens. Cette coproduction de services au public peut constituer la base d’une nouvelle relation numérique de l’administration à l’usager, et d’un fonctionnement plus efficace de la puissance publique.

L’ouverture des données publiques est de plus un outil puissant d’amélioration de la transparence de l’État. En donnant à tous les citoyens qui le souhaitent accès aux détails du fonctionnement des institutions publiques, cette ouverture nourrit et éclaire le débat démocratique. Elle peut contribuer à fonder les choix politiques sur des analyses éclairées et ancrées dans le réel.

Enfin, un accès plus large aux données publiques peut contribuer à renforcer la confiance des consommateurs, et donc la stabilité de notre économie.

Un outil stratégique pour notre économie

Des conditions de réutilisation plus libres encourageraient l’innovation et pourraient contribuer au développement de l’économie numérique : les nouveaux services et applications mobiles, qui en bénéficieraient particulièrement, connaissent actuellement une très forte croissance. L’économie numérique est un facteur clé de croissance économique et de création d’emplois en France.

L’accès aux données publiques offre de plus les prémisses d’une « infrastructure informationnelle », qui pourrait faciliter le développement durable en permettant aux consommateurs de faire des choix mieux informés.

Enfin, la réutilisation des données publiques constitue un élément de soutien aux objectifs stratégiques d’investissement d’avenir pour l’économie française, de la société numérique aux villes de demain, aux transports intelligents, en passant par l’encouragement à la recherche scientifique et à l’innovation.

Une mise en œuvre complexe qui pourrait être simplifiée

Le cadre juridique est établi pour la majorité des données publiques, mais les types de licences et de contrats se multiplient. Le statut des données issues d’organismes parapublics reste à préciser. L’interopérabilité technique et juridique est cruciale : il convient de clarifier les formats et les licences acceptables dans une optique d’encouragement à l’ouverture et à la réutilisation.

La gratuité pour la réutilisation des données à titre commercial favorise l’innovation et les nouveaux usages. Nous préconisons donc de la généraliser le plus possible, et d’éviter à tout prix la multiplication et le maintien de redevances excessives, qui pourrait conduire à des incohérences et freiner la réutilisation.

Des risques surmontables

Esquissées dans la loi 1978 sur l’accès aux documents administratifs, consacrées par deux directives européennes, l’ouverture et la réutilisation des données publiques s’inscrivent dans une évolution durable de nos sociétés.

Elles induisent une transformation de la culture et du mode de fonctionnement des administrations. Des freins au changement subsistent, et des risques peuvent émerger. Rien n’indique cependant qu’ils ne puissent être surmontés, surtout si l’État s’engage dans une collaboration rapprochée avec la communauté des réutilisateurs.

Trois axes stratégiques pour favoriser la réutilsation des données publiques

Nous proposons les trois axes stratégiques suivants pour favoriser la réutilisation des données publiques et permettre à la société d’en retirer l’ensemble des bénéfices attendus.

Simplifier pour accélérer : réduire les efforts nécessaires d’une part à la diffusion des données par les acteurs publics, et d’autre part à leur réutilisation, afin d’accélérer le développement de services utiles à partir des données publiques.

Faciliter l’expérimentation : adapter les conditions de réutilisation des données publiques pour faciliter l’expérimentation par les citoyens, les associations et la communauté des développeurs et des entrepreneurs.

Favoriser l’émergence d’un écosystème : favoriser l’émergence d’un écosystème de producteurs et de réutilisateurs de données publiques en France, autour de la mission Etalab et du futur portail data.gouv.fr.

Seize propositions pour une politique nationale ambitieuse des données publiques

Ce rapport formule seize propositions, articulées selon les trois axes stratégiques précédents. Elles sont présentées de manière détaillée au chapitre 8, et visent à proposer une feuille de route claire pour mettre en place une politique ambitieuse des données publiques.

1. Formaliser les bonnes pratiques de diffusion des données publiques attendues par la communauté des réutilisateurs :
   • Expliciter l’effort minimal attendu des différents acteurs publics.
   • Assurer la formation des agents et leur accès à des guides clairs et explicatifs.
   • Simplifier les formats de diffusion.
2. Mettre en cohérence les conditions légales de réutilisation des données issues de sources différentes :
   • Établir une « licence données ouvertes » pour réutilisation gratuite qui s’appliquerait le plus largement possible.
   • Encourager un marquage graphique des droits de réutilisation.
3. Encourager l’utilisation de formats facilement réexploitables, qui respectent les normes d’interopérabilité et de « lisibilité machine » :
   • Privilégier les formats ouverts respectant les normes d’interopérabilité.
   • Communiquer auprès des agents sur l’importance des formats réexploitables.
   • Maintenir une liste de formats correspondants à ces critères.
4. Faire en sorte que chaque contrat public clarifie à l’avenir le financement de l’ouverture et les droits de réutilisation liés aux données produites dans son cadre :
   • Clarifier le financement de l'ouverture et les droits de réutilisation de données dans les contrats publics.
   • Établir des bonnes pratiques et des clauses types.
   • Élargir le périmètre des données réutilisables aux ressources essentielles.
5. Faciliter l’enrichissement des données et l’intégration de corrections éventuelles par la communauté :
   • Faciliter l’intégration des métadonnées.
   • Permettre l’enrichissement collectif des jeux de données.
6. Impliquer des acteurs publics pilotes dans les projets de recherche sur le Web sémantique.
7. Rendre la réutilisation des données gratuite pour toute réutilisation à titre personnel.
8. Encadrer strictement les cas dans lesquels une redevance est légitime, et charger les producteurs de données d’établir l’absolue nécessité de toute tarification :
   • Dépasser une valorisation purement commerciale des données publiques et encourager leur réutilisation la plus large.
   • Généraliser la réutilisation libre et gratuite la plus large possible.
   • Restreindre la tarification à coûts moyens aux marchés matures.
9. Conditionner toute redevance pour réutilisation de données à valeur ajoutée à la mise à disposition gratuite des données brutes qui les sous-tendent.
10. Explorer des conditions alternatives de réutilisation pour laisser carte blanche à l’expérimentation :
    • Privilégier les partenariats avec les nouveaux acteurs de l’innovation.
    • Explorer les licences gratuites avec partage des conditions initiales à l’identique (share alike).
    • Explorer la rémunération par l’accès aux données d’usage.
    • Explorer la rémunération par le service client.
    • Faciliter l’expérimentation avec les Web Services.
11. Impliquer la communauté des réutilisateurs dans les initiatives de mise à disposition de données publiques :
    • Créer un point d’accès unique centralisé et mis à jour automatiquement.
    • Développer une offre grand public qui mette en valeur des applications utiles.
    • Investir dans l’accompagnement de la communauté.
    • Démultiplier le service aux utilisateurs.
    • Organiser des séminaires ou ateliers de travail ponctuels sur les sujets techniques d’intérêt pour la communauté.
12. Mettre en place des assises des données publiques et animer la communauté des réutilisateurs :
    • Regrouper l’ensemble de l’écosystème pour des assises des données publiques.
    • Animer la communauté des réutilisateurs.
13. Encourager le développement d’applications à partir des données publiques :
    • Organiser un concours national de développement d’applications.
    • Prendre en compte la réutilisation des données publiques dans les appels à projets de R&D numérique.
    • Pérenniser l’offre d’applications créées à partir des données publiques.
14. Intégrer au débat démocratique les données publiques et leur réutilisation :
    • Communiquer aux administrations l’importance des données pour mettre en lumière leurs métiers.
    • Illustrer la réutilisation des données publiques par le développement de services aux citoyens.
    • Faire des données et de leur réutilisation un outil d’éclairage du débat public.
15. Développer une stratégie nationale à partir du rôle de coordination des institutions publiques de la mission Etalab :
    • Mutualiser des solutions de mise en ligne pour les administrations et les collectivités.
    • Développer une stratégie nationale pour les données publiques.
16. Élargir le champ de l’Open Data :
    • Élargir le champ de la libre réutilisation des données publiques.
    • Explorer l’application de l’Open Data aux entreprises privées.
    • Développer une stratégie européenne et internationale.

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Notes additionnelles :